Страховой надзор: основы правового регулирования и актуальные проблемы правоприменения (С.С. Тропская, журнал "Законы России: опыт, анализ, практика", N 7, июль 2017 г.)

Журнал "Законы России: опыт, анализ, практика", N 7, июль 2017 г., с. 40-45.

Государственный финансовый контроль, выступая неотъемлемой частью публичной финансовой деятельности*(1), служит своего рода гарантией эффективности и результативности ее осуществления, средством обеспечения прав и законных интересов всех участников финансовых правоотношений. Особое место в системе финансового контроля занимает контроль (надзор) на финансовом рынке*(2), осуществляемый в настоящее время мегарегулятором финансового рынка - Банком России. Между тем судебная практика свидетельствует о немалом количестве споров, возникающих в ходе осуществления такого надзора, в том числе надзора на одном из основных сегментов финансового рынка - рынке страхования. Анализ этих споров может способствовать выявлению проблем правоприменения в сфере страхового надзора и разработке путей по их устранению.

Страхование и страховое дело, изначально появившиеся как вид экономической деятельности, по мере своего развития все более и более становятся объектом государственного регулирования и надзора.

В научной литературе обосновывается, что государственное вмешательство в сферу страхования является государственной задачей по следующим причинам*(3).

Во-первых, использование денежных ресурсов страховых организаций позволяет значительно снизить нагрузку на государственный бюджет при наступлении страховых случаев.

Во-вторых, страховая деятельность отвлекает из оборота избыточную денежную массу, чем оказывает антиинфляционное действие. Иными словами, страховая деятельность способствует стабилизации денежного обращения.

В-третьих, страховые организации сосредоточивают в своих руках значительный объем денежных средств, сопоставимый с государственным бюджетом. Исходя из этого перед государством встает необходимость охранять интересы широкого круга лиц - страхователей с целью избежания социальных потрясений.

Понимание значимости страхования нашло свое выражение и в действующем законодательстве. В 2013 г. с возложением функций мегарегулятора финансового рынка на Банк России в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"*(4) к целям Банка России добавились следующие:

развитие финансового рынка Российской Федерации;

обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации.

Непосредственно осуществление страхового надзора регулируется актами страхового законодательства, ведущее место среди которых принадлежит Закону РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-I "Об организации страхового дела в Российской Федерации"*(5) (далее - Закон об организации страхового дела).

В соответствии с п. 1 ст. 30 этого Закона целями страхового надзора являются:

соблюдение субъектами страхового дела страхового законодательства;

предупреждение и пресечение нарушений участниками отношений, регулируемых настоящим Законом, страхового законодательства, обеспечение защиты прав и законных интересов страхователей, иных заинтересованных лиц и государства; эффективное развитие страхового дела. Страховой надзор выполняется по нескольким направлениям: лицензирование деятельности субъектов страхового дела, проведение проверок, выдача разрешений на увеличение размеров уставных капиталов страховых организаций за счет средств иностранных инвесторов, принятие решения о назначении временной администрации и др. (ст. 30 Закона об организации страхового дела).

В рамках страхового надзора на субъектов страхового дела возлагаются такие обязанности, как:

1) соблюдать требования страхового законодательства;

2) представлять установленную отчетность о своей деятельности, информацию о своем финансовом положении, а также документы и информацию в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе с законодательством о несостоятельности (банкротстве);

3) исполнять предписания органа страхового надзора об устранении нарушений страхового законодательства и представлять в установленные такими предписаниями сроки информацию и документы, подтверждающие исполнение таких предписаний;

4) представлять по запросам органа страхового надзора в установленные в этих запросах сроки информацию и документы, необходимые для осуществления страхового надзора, в том числе о своем финансовом положении, и др.

Анализ судебной практики за последние 20132016 гг. обнаруживает, что в сфере страхового надзора можно выделить следующие основные категории судебных споров:

споры о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией);

споры о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 9 ст. 19.5 КоАП РФ за невыполнение в установленный срок законного предписания Банка России;

споры о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ст. 19.7.3 КоАП РФ за непредставление информации в Банк России.

Как видно, все эти споры касаются административных правонарушений, совершаемых субъектами страхового дела, прежде всего, страховщиками. Если в первом случае в качестве санкции за совершение соответствующего правонарушения установлен штраф в относительно небольшом размере - до 40 тыс. руб. с организации, то в оставшихся случаях установлены весьма высокие штрафы - с организации взимается от 500 до 700 тыс. руб. Дела по административному правонарушению, предусмотренному ст. 14.1, рассматривают судьи (ст. 23.1 КоАП РФ), а по правонарушениям, предусмотренным ст.ст. 19.5 и 19.7.3, - орган страхового надзора - Банк России (ст. 23.74 КоАП РФ).

Споры об отмене постановлений о привлечении к административной ответственности рассматриваются в арбитражных судах в порядке, предусмотренном гл. 24 АПК. В частности, в п. 4 ст. 200 АПК установлено, что "при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности".

Рассмотрим эти категории споров подробнее.

Споры о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией)

В данной категории споров имеется, по меньшей мере, два проблемных момента, касающихся проверки судом соблюдения как материальных, так и процессуальных норм*(6).

Прежде всего, это неопределенность в том, что считать условиями, предусмотренными лицензией (далее - лицензионными требованиями). Приведем выдержку из Определения ВАС РФ от 28 ноября 2013 г. N ВАС-13004/13:

"В качестве объективной стороны административного правонарушения обществу вменяется осуществление лицензируемого вида деятельности с нарушением законодательства о страховой деятельности.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" положения данного Федерального закона не применяются к отношениям, связанным с осуществлением лицензирования страховой деятельности. Лицензирование страховой деятельности в силу части 3 этой же нормы осуществляется в порядке, установленном федеральными законами, регулирующими отношения в этой сфере деятельности.

Общие требования о лицензировании, предъявляемые к субъектам страхового дела, установлены Законом Российской Федерации от 27.11.1992 N 4015-I "Об организации страхового дела в Российской Федерации".

Дополнительные требования по осуществлению деятельности в сфере страхования определены также в специальных законах о страховании, в том числе в Федеральном законе от 25.04.2002 N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств".

Указанные законы содержат нормы, устанавливающие требования к лицензиату и его деятельности, в том числе к квалификации его работников, организационно-правовой форме, условиям осуществления деятельности (наличие и источник происхождения материальных ресурсов, утверждение тарифов и правил страхования, формирование страховых резервов).

Отдельный нормативный правовой акт о лицензировании страховой деятельности, устанавливающий специальные требования и условия, выполнение которых лицензиатом обязательно при ее осуществлении, отсутствует, и представленная в материалы дела лицензия не содержит лицензионных требований, предъявляемых к субъекту страхового дела.

В этой связи суды сделали вывод о том, что в данном случае обстоятельства заключения договора страхования и его исполнения лицензиатом не относятся к лицензионным требованиям и условиям, и несоблюдение данных требований закона влечет последствия гражданско-правового характера, а не применение мер административной ответственности.

Между тем в практике арбитражных судов по данному вопросу существует иная позиция, в соответствии с которой факт несвоевременной выплаты страхового возмещения является нарушением лицензионных требований и условий, что образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

При этом суды исходят из того, что поскольку в действующем законодательстве не имеется отдельного нормативного акта, содержащего специальные лицензионные требования (условия) при осуществлении страховой деятельности, такие условия установлены Законом Российской Федерации от 27.11.1992 N 4015-I "Об организации страхового дела в Российской Федерации", пункт 5 статьи 30 которого обязывает субъектов страхового дела соблюдать требования страхового законодательства.

Указанное требование является общим независимо от вида страхования.

В соответствии с частью 1 статьи 32 названного Закона право на осуществление деятельности в сфере страхового дела предоставляется только субъекту страхового дела, получившему лицензию.

Таким образом, субъекты страхового дела, получившие соответствующую лицензию, обязаны соблюдать требования страхового законодательства, в том числе части 2 статьи 13 Федерального закона от 25.04.2002 N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств", устанавливающей сроки выплат страховых возмещений потерпевшему в результате дорожно-транспортного происшествия".

Из этого судебного акта следует, что вопрос о том, расценивать ли нарушения страховщиком условий заключения и исполнения договора страхования, независимо от видов страхования, как нарушение лицензионных требований, решается в судах неоднозначно.

Еще один спорный момент касается процессуальных вопросов, а именно применения срока давности привлечения к административной ответственности за осуществление лицензируемого вида деятельности с нарушением лицензионных условий. В силу ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, не может быть вынесено по истечении трех месяцев со дня совершения правонарушения, а за нарушение законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей по истечении одного года со дня совершения правонарушения.

В первом случае суды считают, что объектом правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, является порядок осуществления предпринимательской деятельности, поэтому к данным правоотношениям применяется трехмесячный срок давности привлечения к административной ответственности.

Во втором случае суды полагают, что вменяемое субъекту страхового дела правонарушение в сфере предпринимательской деятельности одновременно посягает на права потребителей, следовательно, срок давности привлечения к административной ответственности составляет один год со дня его совершения*(7). Разумеется, данная неопределенность касается заключения и исполнения договоров с участием страхователей - физических лиц.

Споры о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 9 ст. 19.5 КоАП РФ за невыполнение в установленный срок законного предписания Банка России

Предписание об устранении нарушений (далее - предписание) является весьма оперативным и мощным инструментом, которым располагает Банк России при выявлении нарушения страхового законодательства. Случаи выдачи предписания ограничены законом (п. 2 ст. 32.6 Закона об организации страхового дела).

В предписании указывается срок для устранения субъектами страхового дела допущенных нарушений. При выполнении требований, содержащихся в предписании, в установленный срок предписание считается исполненным. В противном случае к субъектам страхового дела применяются меры, предусмотренные п. 9 ст. 19.5 КоАП РФ: штраф в весьма значительном размере - на организацию от 500 до 700 тыс. руб., а также ограничение, приостановление действия лицензии (ст. 32.6 Закона об организации страхового дела), введение временной администрации, отзыв лицензии (ст. 32.8 Закона об организации страхового дела).

Данная категория споров охватывает как споры по поводу законности предписания органа страхового надзора, так и споры, связанные с указанными выше последствиями неисполнения предписания субъектами страхового дела.

Характерной особенностью первой группы является тот факт, что предписание Банка России выносится, как правило, по поводу нарушения законодательства в сфере частноправовых отношений, а именно неисполнения обязательств страховщика перед страхователем в рамках договора страхования. Такими нарушениями со стороны страховщика, к примеру, могут быть:

нарушение сроков рассмотрения заявлений заявителей о страховых выплатах (при установлении таких сроков законом)*(8);

излишне начисленная страховая премия по ОСАГО;

внесение неверных сведений в АИС РСА*(9);

занижение размера страховой выплаты;

несоответствие Правил страхования законодательству РФ*(10) и др.

Вместе с тем имеются немногочисленные споры относительно предписания Банка России, касающегося публично-правовых аспектов страхования, например несоблюдения страховщиками требований к финансовой устойчивости и платежеспособности*(11).

Рассматривая данную категорию дел, суд проверяет, во-первых, соблюдение страховщиком норм материального права (страхового законодательства) и, тем самым, обоснованность вынесения Банком России предписания и, во-вторых, соблюдение органом страхового надзора процессуальных норм при вынесении предписания и в последующем составлении протокола о привлечении к административной ответственности. Так, в постановлении Арбитражного суда Московского округа от 13.07.2015 N Ф05-8410/2015 по делу N А40-190353/14 суд, отказывая в требовании о признании незаконным предписания Банка России, указал: "В удовлетворении требования отказано, поскольку в действиях организации присутствует состав вмененного административного правонарушения, срок давности и порядок привлечения к ответственности соблюдены".

В практике встречаются и случаи, когда Банк России выносил предписания, подлежащие в соответствии с решениями арбитражного суда отмене. Например, в постановление Арбитражного суда Московского округа от 16 октября 2014 г. N Ф05-11621/14 по делу N А40-159585/13 требование о признании незаконным предписания финансового органа было удовлетворено, поскольку страховщиком в полном объеме исполнена обязанность по выплате страхового возмещения, в связи с чем законных оснований для выдачи оспариваемого предписания не имелось.

Споры о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ст. 19.7.3 КоАП РФ за непредставление информации в Банк России

Исходя из норм Закона об организации страхового дела (п. 5 ст. 30) субъекты страхового дела обязаны представлять в орган страхового надзора информацию о своей деятельности как на регулярной основе*(12), так и по запросам Банка России. Данная информация включает:

установленную отчетность о своей деятельности;

информацию о своем финансовом положении;

документы и информацию в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе законодательством о несостоятельности (банкротстве).

По запросу органа страхового надзора представляются информация и документы, необходимые для осуществления страхового надзора, в том числе о финансовом положении. Нередко в орган страхового надзора обращаются страхователи, полагая, что страховая организация не выполнила свои обязательства по договору страхования.

Приведем показательный случай из практики. Страхователи обратились с жалобой в Банк России по поводу отказа страховщика в страховой выплате. Банк России обратился с запросом к страховщику, на что последний сообщил, что соответствующих договоров со страхователями не заключал. Затем в ходе переписки страховщик пояснил, что передал часть страховых полисов кооперативу на основании агентского договора, связь с данным кооперативом позднее была утрачена.

В итоге суды пришли к выводу, что страховщик представил Банку России недостоверную информацию о непредоставлении клиентам страховых продуктов. Передав кредитному потребительскому кооперативу по агентскому договору страховые полисы и не контролируя деятельность кооператива, местонахождение которого с июня 2014 г. обществу не было известно, а также не была известна судьба переданных страховых полисов, страховщик должен был предвидеть вероятность заключения от его имени договоров страхования и возможность возникновения у него соответствующих обязательств*(13).

Заслуживает интереса позиция Конституционного Суда РФ относительно величины штрафа, предусмотренного ст. 19.7.3 КоАП РФ*(14).

Конституционный Суд признал оспоренные положения не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой они не допускают назначения административного штрафа ниже низшего предела, указанного в соответствующей административной санкции, и тем самым не позволяют надлежащим образом учесть характер и последствия совершенного административного правонарушения, степень вины привлекаемого к административной ответственности юридического лица, его имущественное и финансовое положение, а также иные имеющие существенное значение для индивидуализации административной ответственности обстоятельства и, соответственно, обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания.

Суд пояснил, что впредь до внесения надлежащих законодательных изменений размер административного штрафа, назначаемого юридическим лицам, совершившим административные правонарушения, предусмотренные оспоренными нормами, а равно иные административные правонарушения, минимальный размер административного штрафа за которые установлен в сумме 100 тыс. руб. и более, может быть снижен судом ниже низшего предела, предусмотренного для юридических лиц соответствующей административной санкцией.

Конституционный Суд указал, что до внесения соответствующих изменений в законодательство принятие решения о назначении юридическому лицу административного штрафа ниже низшего предела допускается только в исключительных случаях и только в судебном порядке. Если же административное наказание было назначено иным компетентным органом (должностным лицом), суд при обжаловании юридическим лицом таких решений также не лишен возможности снизить размер ранее назначенного ему административного штрафа.

При этом не подлежат пересмотру (изменению, отмене) судебные акты, не вступившие к моменту провозглашения данного решения в законную силу или вступившие в законную силу, но не исполненные или исполненные частично, вынесенные как на основании оспариваемых положений КоАП Российской Федерации в отношении юридических лиц, не являющихся заявителями по настоящему делу, так и на основании иных статей данного Кодекса, устанавливающих за совершение предусмотренных ими административных правонарушений минимальные размеры административных штрафов в сумме 100 тыс. руб. и более.

Изложенное позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, в сфере страхового надзора количественно лидируют споры по административным правонарушениям, за совершение которых установлены весьма высокие штрафы.

Во-вторых, неоднозначность позиций судов в проверке соответствия обжалуемых актов Банка России как материальным, так и процессуальным нормам делает весьма желательным появление разъяснений Верховного Суда РФ.

В-третьих, страховой надзор в значительной степени распространяется не только на публично-правовые, но и частноправовые отношения в сфере страхового дела, т.е. на гражданско-правовые отношения, независимо от формы и вида страхования.

1. Гузнов А.Г. Финансово-правовое регулирование финансового рынка в Российской Федерации: дис. . докт. юрид. наук. М., 2016.

2. Мамедов А.А. Финансово-правовые проблемы страхования в России. М.: Юриспруденция, 2005.

3. Финансовое право: учебник для бакалавров / под ред. И.А. Цинделиани. М., 2016.

*(1) См.: Финансовое право: учебник для бакалавров / под ред. И.А. Цинделиани. М., 2016. С. 19.

*(2) О соотношении понятий "контроль" и "надзор" на финансовом рынке см. подробнее: Гузнов А.Г. Финансово-правовое регулирование финансового рынка в Российской Федерации: дис. . докт. юрид. наук. М., 2016.

*(3) См. подробнее: Мамедов А.А. Финансово-правовые проблемы страхования в России. М.: Юриспруденция, 2005. С. 40-42.

*(4) СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.

*(5) Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 56.

*(6) См., например: Постановление Верховного Суда РФ от 25.03.2016 N 305-АД15-19795 по делу N А40-112559/2015; постановление Президиума ВАС РФ от 04.02.2014 N 13004/13 по делу N А75-1180/2013; постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 24.01.2006 N Ф04-98/2005(18899-А27-29) и др.

*(8) См.: Постановление Верховного Суда РФ от 9 октября 2014 г. по делу N 305-АД14-61(1), А40-62768/2013.

*(9) См.: Постановление Арбитражного суда Московского округа от 3 марта 2016 г. N Ф05-20793/2015 по делу N А40-96900/2015.

*(10) См.: Постановление Арбитражного суда Московского округа от 15 октября 2014 г. N Ф05-11860/14 по делу N А40-5617/14.

*(11) См.: Постановление Арбитражного суда Московского округа от 10 августа 2016 г. N Ф05-11140/2016 по делу N А40-148615/2015(145-1207).

*(12) См., например: Указание Банка России от 30 ноября 2015 г. N 3860-У "О формах, сроках и порядке составления и представления отчетности страховыми организациями и обществами взаимного страхования в Центральный банк Российской Федерации".

*(13) Постановления Арбитражного суда Центрального округа от 23 ноября 2015 г. N Ф10-4044/2015 по делу N А68-2970/2015.

*(14) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2014 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19 и 19.7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Арбитражного суда Нижегородской области и жалобами обществ с ограниченной ответственностью "Барышский мясокомбинат" и "ВОЛМЕТ", открытых акционерных обществ "Завод "Реконд", "Эксплуатационно-технический узел связи" и "Электронкомплекс", закрытых акционерных обществ "ГЕОТЕХНИКА П" и "РАНГ" и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики "Детская городская больница N 3 "Нейрон" Министерства здравоохранения Удмуртской Республики" // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 27.02.2014.

Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете подать заявку на получение полного доступа к системе бесплатно на 3 дня.

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.

Тропская С.С. Страховой надзор: основы правового регулирования и актуальные проблемы правоприменения

Tropskaya S.S. Insurance Control: Legal Regulation Basics and Relevant Application Problems

С.С. Тропская - кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия, магистр экономики

Tropskaya S.S. - Candidate of Laws, Assistant Professor, Assistant Professor of the Chair of Financial Law of Russian State University of Justice, Master of Economics

В статье рассматриваются правовые нормы, регулирующие страховой надзор, особое внимание уделяется нормам, устанавливающим цели и направления страхового надзора, обязанности субъектов страхового дела. Анализируется судебная практика разрешения споров в сфере страхового надзора за 2013-2016 гг., выделяются три основные категории споров. Это споры, связанные с привлечением к административной ответственности страховых организаций по ст.ст. 14.1, 19.5 и 19.7.3 КоАП РФ. В результате сделаны выводы, в частности, о желательности появления разъяснений Верховного Суда РФ по рассмотренным категориям дел. Кроме того, выявлена характерная особенность страхового надзора: страховой надзор в значительной степени распространяется не только на публично-правовые, но и частноправовые отношения в сфере страхового дела независимо от формы и вида страхования.

This article discusses the legal rules governing insurance supervision, special attention is paid to norms, establishing goals and directions of insurance supervision, the duties of insurers. Analyze judicial practice of dispute resolution in the field of insurance supervision between 2013 and 2016, there are three main categories of disputes. This controversy connected with attraction to administrative responsibility of insurance companies under articles 14.1, 19.5 and 19.7.3. Of the Administrative code. The result of the findings, particularly about the desirability of the appearance of the explanations of the Supreme Court of the Russian Federation according to the considered categories of cases. In addition, the characteristic feature of the insurance supervision: insurance supervision largely covers not only Public law but also Private law relations in the sphere of insurance in whatever form or type of insurance.

Ключевые слова: государственный контроль; страховой надзор; административные правонарушения; судебная практика

Keywords: state supervision; insurance supervision; administrative violations; litigation.

Страховой надзор: основы правового регулирования и актуальные проблемы правоприменения

С.С. Тропская - кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия, магистр экономики